■建议以大部制改革为契机，清理整合分散在各部门的扶贫职能及各类扶贫资金，并将所有涉及扶贫资金使用的专项规划纳入脱贫攻坚规划统筹平衡，同中期财政规划和中期预算相结合，形成政策资金合力，集中力量解决贫困地区经济社会发展面临的瓶颈问题。

　　■扶贫领域的产业化项目应当由市场主导，政府要引导贫困户转变观念、发挥特长，帮助其用好用足政策，找到适应自身实际情况的脱贫路径，测算清楚项目投资成本和收益，有效控制经营风险。

　　近年来，中央和地方财政集中财力支持推进脱贫攻坚，并引导和鼓励金融机构、社会各界加大对扶贫领域的投入力度，扶贫资金短缺问题得到较大缓解。钱有了，怎么花更有效，在当前扶贫攻坚的阶段，显得尤为重要。但据调研和观察，目前一些地方在扶贫资金使用效益方面，主要存在以下问题，亟待关注。

　　首先，政策碎片化造成资金分散零乱。由于目前扶贫资金使用管理涉及众多政府职能部门，各部门条块分割造成政策碎片化，从而导致目前扶贫资金较为分散零乱，难以形成政策资金合力，且不同类型扶贫资金容易出现交叉重叠，支出内容和支出标准衔接不畅，对扶贫资金使用效益造成负面影响。

　　其次，资金使用重产业轻基础设施的倾向。部分贫困地区基础设施存在明显短板，贫困群众最基本的生产生活条件尚未得到有效保障，却热衷于大干快上扶贫产业项目，投入大量资金造厂房、买设备，项目建成后却发现不具备运营条件，造成不可挽回的投资损失。

　　再次，产业发展扶持资金不讲效益。产业发展扶持资金既要体现政策导向，又要坚持市场化运作，计划与市场统筹兼顾的难度较大，资金使用管理风险较为突出。部分地区没有让市场在资源配置中起决定性作用，政府习惯于大包大揽，产业项目立项不够慎重，没有结合当地资源禀赋和市场需求，未充分考虑贫困户的生产力水平和经营管理能力，扶贫项目建成后运营管理模式不清晰，难以持续发挥增收作用，保值增值更是无从谈起。

　　最后，产业扶贫利益联结机制缺失。少数扶贫项目名不副实，包装成扶贫项目获取政策资金支持，但没有把贫困户的切身利益同扶贫项目捆绑在一起，利益联结机制缺失，项目盈利贫困户不能分享，项目亏损却要由政府承担，造成国有资产流失，背离了精准扶贫、精准脱贫的根本宗旨。

　　对于如何提高扶贫资金使用效率，建议：

　　科学划分扶贫领域政府间事权。事权划分和责任分担，是确定财政经费保障机制的前提条件。就脱贫攻坚而言，应当按照外部性、信息处理的复杂性、激励相容性“三原则”划分政府间事权，按照事权与支出责任相适应的原则筹集分配扶贫资金，强化中央统筹、省负总责、市县抓落实的管理体制。根据中央统筹确定的脱贫攻坚大政方针，省级负责制定脱贫攻坚规划并履行宏观管理职能；市级负责制定实施计划并履行中观管理职能，根据实际需求组织实施覆盖全市的扶贫项目；县级及以下基层政府负责摸清底数、分类施策，按照“六个精准”基本方略，组织实施本行政区域内的具体扶贫项目。

　　以脱贫攻坚规划为引领整合扶贫资金。建议以大部制改革为契机，清理整合分散在各部门的扶贫职能及各类扶贫资金，并将所有涉及扶贫资金使用的专项规划纳入脱贫攻坚规划统筹平衡，同中期财政规划和中期预算相结合，形成政策资金合力，集中力量解决贫困地区经济社会发展面临的瓶颈问题。建议依托国家扶贫开发大数据平台，组建省、市两级扶贫开发融资平台，建设县级扶贫开发资金项目整合管理平台，建设贫困村扶贫脱贫工作落实平台，建立社会扶贫对接平台。统筹安排产业发展、公共基础设施建设、托底保障等各类扶贫资金，不同类型扶贫资金无缝衔接、相互支撑，在确保基本生产生活条件的基础上，循序渐进、积极稳妥地发展产业扶贫项目。

　　理顺扶贫产业发展资金运作机制。扶贫领域的产业化项目应当由市场主导，政府要引导贫困户转变观念、发挥特长，帮助其用好用足政策，找到适应自身实际情况的脱贫路径，测算清楚项目投资成本和收益，有效控制经营风险。同时，扶贫项目应充分论证、严控风险，建立资金安全预警机制。同时，应鼓励基层因地制宜大胆尝试，建议设定适当的投资损失容忍度，并明确坏账核销原则和核准程序。

　　完善扶贫资金动态监督管理机制。对于产业发展扶贫资金，按照“产权清晰、权责明确”的要求，进一步理顺责权利关系，区分股权投资、债权投资、风险补偿撬动及资产收益扶贫等投资类型，密切跟踪已建成并投入运行的扶贫项目，重点关注其是否产生持续稳定的经济效益，是否真正对建档立卡贫困户的有效脱贫发挥预期作用，持续监测返贫率指标。探索引入专业的社会中介机构，参与产业发展扶贫资金使用管理，配合主管部门制定扶贫产业发展规划、筛选论证扶贫产业项目、监督项目建设、指导项目运营、开展项目跟踪评估。政府应主动公开扶贫资金的使用情况，加强监督检查和绩效评价，并自觉接受社会监督。

（作者系全国政协常委，上海市政协副主席，民建上海市委主委）