■交通规划与辖区土地规划不同步，缺少前瞻性、整体性、综合性的协调机制，以轨道交通运营为单一目标，在综合开发方面考虑较少，没有足够的空间预留、功能预留

　　■可以借鉴香港、深圳等城市的做法，改变轨道交通规划与土地利用规划相对独立的开发思路，更加注重发挥两者的协同效应，形成良性互动

　　■建议市级层面抓紧出台一个兼顾交通功能和经济功能的轨道交通站点建设统一标准，并明确轨道交通站点的改造和综合开发，由所在区的轨道交通公司负责实施

　　轨道交通站场（俗称“上盖”）的综合开发，是指在保证轨道交通功能的前提下，通过对站点及其周边沿线土地空间进行立体化开发，增加土地增值收益的一种开发模式。这种模式能够实现功能综合，将轨道交通功能与经济功能、城市服务功能等相结合，如商业、办公、居住、交通枢纽等，发挥站场的衍生与辐射效应。目前这种开发模式在香港、东京等全球城市应用广泛，已成为城市在公共投资项目建设中实现经济效益和社会效益有机统一的典范。

　　纵观上海的轨道交通建设，经过20年的快速发展，到2017年年末，已建线路总长度达666公里，站点总数达389座。截至2016年年初，综合开发站点数只有15个，加上2017年在建项目1个，新开业站点数1个，站点综合开发数量少，而且开展不充分：一是土地集约利用还不够充分，地铁各个站点，除交通枢纽外，功能单一，一般都是交通出口，像地铁静安寺站这样多通道、多功能成功开发的案例还太少。二是与城市整体发展还不够协调，如地铁1号线锦江乐园那一段，把徐汇区主干道割裂，导致地面车辆无法通行。三是交通换乘功能还不够便捷，轨道交通很少与其他交通方式相整合，多交通方式之间换乘不便捷，“大交通”体系有待构建。诸如地铁2号线、12号线、13号线三线交汇的枢纽大站，目前仍然不能实现站内换乘。

　　究其原因：一是交通规划与辖区土地规划不同步，缺少前瞻性、整体性、综合性的协调机制，以轨道交通运营为单一目标，在综合开发方面考虑较少，没有足够的空间预留、功能预留。二是缺少区级政府参与辖区内轨道交通建设的联动机制，导致区级层面很多合理化的建议不能及时反映在规划设计和施工建设中。三是地铁公司方没有重视并享受综合开发所带来的经济收益，地铁公司以轨道交通快速通车、安全运营为主要目标，站点周边区域经济发展得好不好与其没有直接利益关系，所以对综合开发的积极性不高。

　　按照党的十九大报告提出的“由高速度向高质量转变”的发展要求，对标市委提出的精细化管理要求，我认为，上海轨道交通站场综合开发潜力巨大，要全力推动，以进一步释放城市空间。

　　要统筹协调，交通规划与土地规划同步推进。可借鉴香港、深圳等城市的做法，改变轨道交通规划与土地利用规划相对独立的开发思路，更加注重发挥两者的协同效应，形成良性互动。如“新建站点”，一定要兼顾交通功能和经济功能，对站点及其周边一定范围制定一个“修建性详细规划”，待规划批准之后，才能施工建设；而对于“已建站点”，要全面开展一次“规划评估”，针对存在的问题，在尽可能不影响轨交运营的条件下进行改造升级。规划的制定与评估，建议由市规土部门牵头，所在区人民政府配合共同实施，以实现优化轨交站点交通功能，完善城市发展配套功能的目标。

　　要机制创新，实行地铁公司与区级政府联合开发。轨道交通站场的综合开发是一个庞大的系统工程，涉及多方利益主体，唯有条块联手、合作开发，才能从复杂局面中破题。建议市地铁公司与所在区国资委共同出资，双方各占50%股份，成立各区的轨道交通公司；或由市地铁公司出资50%注资区属某企业，转型成为区级轨道交通公司。该公司总体负责区域内轨道交通建设和相关综合开发项目，明确公司的角色和定位、权利与责任，取彼所长、补己之短，最大化地发挥各自优势，实现合作共赢。

　　要深度捆绑，建设责任与增值收益同担共享。建议市级层面抓紧出台一个兼顾交通功能和经济功能的轨道交通站点建设的统一标准，并明确轨道交通站点的改造和综合开发，由所在区的轨道交通公司负责实施。过程中应当明确，凡是涉及轨道交通功能的建设主要由地铁公司负责，凡是涉及综合配套功能的开发主要由各区政府负责，以实现土地资源的最优化配置。同时，明确综合开发产生的经济收益，由所在区轨道交通公司和地铁公司按一定比例分成，以弥补其轨道交通建设和运营亏损费用，也有助于轨道交通投融资活动的良性、可持续开展。

（作者系市政协委员、静安区政协主席）