文军 童世骏 姜雪峰 张文明 任友群

　　※背景情况※

　　习近平总书记在2015年底的中央城市工作会议上，曾明确指出要把握好城市发展规律，彻底改变粗放型管理方式，为人民群众提供精细的城市管理。2017年3月，在十二届全国人大五次会议上海代表团全团审议时，提出“上海这种超大城市，管理应该像绣花一样精细”，上海要破解超大城市精细化城市管理的世界级难题。为深入贯彻落实习近平总书记的指示精神，上海市委、市政府提出要在深化上下功夫、向高标准看齐、以求实效为根本的具体要求，着力破解制约城市精细化管理障碍，努力把上海建设成为最有序、最安全、最干净、最有温度的城市之一。

　　※问题及分析※

　　上海作为国际大都市，人口众多，经济发达，拥有精细化管理的天然基础，但也同时存在着不少制约城市精细化管理的因素和比较突出的问题。归结起来，主要体现在以下几个方面：

　　1、上海市人口结构十分复杂，人口管理难度不断加大。截至2017年末，全市常住人口为2418.33万人，其中外来常住人口约占40%左右。同时，流动人口增长迅速，为社会精细化管理带来困难。《2016年上海社会发展报告和经济发展报告》指出，2013年上海的外籍常住人口已经达到了17.6万人，而且还在以每年超过7000人的速度成正比往上递增，2040年可能达到80万人，管理难度不断加大。此外，上海市老龄化趋势十分明显，依据《上海市老年人口和老龄事业监测统计调查制度》统计，截至2016年12月31日，60岁及以上户籍老年人口457.79万人，占户籍总人口的31.6%，对养老服务和管理提出了更高要求。这些不同结构和类型的人口聚居在有限的城市空间内，无疑加大了上海城市治理的难度。

　　2、过于重视制度和技术等物质层面的城市管理，对城市精神、情感、文化价值的作用和变化认识不充分，导致城市公共性相对不足，社会认同度不高。现阶段，存在一个不争的事实就是社区内结构不断分化，利益主体日益多元，再加上外来流动人口包括外籍人口的不断涌入，各种价值观念相互交织且错综复杂，出现了文化价值多元化、多样化甚至是“碎片化”趋势。与此同时，相当比例的城市居民缺乏应有的城市公共性精神，导致公共参与度明显偏低，社会互动性不强，社会认同难以聚焦。为此，整合离散化的价值观，形成城市共识、凝聚智慧，促进城市公共性处长才能使城市精细化管理及创新实践拥有坚实的思想基础。

　　3、社会阶层的结构分化加剧，利益诉求复杂、多变，社会整合难度不断加大。上海作为现代化、国际化发展到高级阶段的城市地域形态，虽然拥有优越的产业结构和完善的职业分工体系，但仍然难以阻缓阶层结构的不断分化。在快速发展的现代大都市里，社会阶层和不同利益群体的结构分化越来越明显，公众利益诉求日益复杂、多变。不同社会阶层和利益群体因其所处职业、民族、风俗、学历、习惯等方面的差异，对公共产品和公共服务会有不同的需求，这不仅给公共政策的制定和执行带来挑战，同时也为新的社会整合机制的培育增加了难度。

　　4、社会组织发展仍不够成熟，主体性作用发挥有限，导致其在精细化城市管理中功能虚化。在现有城市管理框架内，政府、企业、社会组织等形成了当今城市管理精细化主体的制度性结构。然而，当前普遍存在的以政府购买服务的方式，政府与社会组织权责边界容易相互渗透。主要表现在：社会组织过于依赖政府资金而缺乏自主性和独立性，不仅没有很好的培育出具有社会性的第三部门，反而可能会以一种比较隐蔽的方式强化了政府对于社会组织控制的合法性，从而削弱了社会组织成长的基础动力。

　　5、政府不同部门多重治理逻辑并存，行政资源浪费现象较为严重。从我国目前行政体制来看，政府不同部门职责与功能的差异致使政府责任的落实存在“条线分割”等一系列矛盾。部门职责精细化过程中，容易追求局部利益，忽视整体利益，产生本位主义，从而出现互相推诿或者重复设置的现象。主要表现在：一方面，条条部门在执法过程中自立政策，出现条与条、条与块之间各自为政。另一方面，条条抓权，导致很多管理职能交叉重复，行政资源浪费较为严重。

　　※建议※

　　推进城市管理精细化是上海历史沿革和现实发展的需要。对此，首先需要建立健全与超大城市特点相适应的城市综合管理标准体系，为精细化管理提供标尺和依据。同时，需要持续精准“补短板”，全面提升城市管理和公共服务水平，通过多个方面的锻造，让精细化融入城市管理的各个环节和领域，逐步推进上海城市管理的社会化、法治化、智能化、专业化水平。具体而言，我们特提出以下几点建议：

　　1、实现城市管理从地域性管理向流动性治理的转变。伴随着城市人口流动加快和社会异质性渐强，日益对传统的城市地域性管理发起了挑战。因此，要逐步将城市管理的重心从以地域性管理为主转向为流动性治理，实现具有流动性的多元弹性治理方式。流动性治理强调将城市描述为不确定、动态性、异质性和开放性的空间，培育出更具有流动性的城市公共政策，提升城市居民对于资源和权利的可及性，重视管理过程中的互动与合作。

　　2、实现城市管理从制度-技术性管理向情感性治理的转变。在城市治理实践中，不能忽视城市治理的起源、机制、目标及评价中包含的“人”及其情感的重要维度。“情感治理”的焦点在于通过对城市情感再生产过程的干预来协调城市居民之间的关系，可以通过对结构性情感、情境性情感和自我关联性情感的优化来柔化国家与社会的权力结构关系、重建城市居民间关系并增强其城市认同感。

　　3、积极培育城市社会的公共性，建构具有包容性的城市社会政策。发展中国特色社会主义文化，饯行社会主义核心价值观，统合多元文化，是培育城市社会公共性的思想基础。对此，需要制定和实施稳定的、包容的、张弛有度的公共政策，鼓励并达成“社会协同、公众参与”的多元合作结构。同时，在包容性社会政策的建构过程中，政府应该将关注点逐步从以往的集体为主转向对个体特别是弱势个体的关注，维护他们正当的社会权利，不应将他们排斥在经济增长和社会保障之外。

　　4、大力培育社会组织，发挥其在城市精细化管理中的独特作用。由于社会组织具有较大的灵活性、专业性和社会性，其在城市精细化管理中往往能够起到政府难以发挥的作用。对此，需要进一步明确社会组织的活动边界，积极培育社会组织的自主性和能动性，使政府和社会组织在“双向互动”过程中焕发最大效应，整合城市精细化管理资源。与此同时，坚持管理精细化重心下移，完善基层组织建设，培育基层社会精细化管理的“基因”，通过畅通社会组织和公众有序参与城市管理的渠道，形成全社会共同参与城市管理、共建和谐城市的良好局面和民主协商的社会文化氛围。

　　5、加快转变政府职能，注重精准施策，提升基层政府管理和服务的效能。要大力加强现有政策措施的配套衔接，精准描述城市管理对象，精准采集城市管理服务信息，切实提升城市管理效能和社会服务效益。以“精明行政”理念为引导，用宏观政策精准化促进微观领域的精细化，注重将城市管理的“过程”与“结果”、“管理”与“服务”结合起来，协同推进，把精细化的要求体现到规划、建设、管理和服务的全过程中。一方面推进纵向行政体制改革，减少中间环节，实现权力进一步下移；另一方面要减少执行环节，缩短执行链条，畅通执行渠道。理顺基层各个部门之间的关系，解决职能交叉和重复的问题，重点是细化分解各个职能部门的责任，着重要解决好政府部门之间的推诿扯皮问题。