高向东

　　※背景情况※

　　根据《上海市城市总体规划（2017-2035年）》（下称“上海2035”），上海要加快推进“五个中心”建设，努力把上海建设成为卓越的全球城市和社会主义现代化国际大都市。在原有的国际经济、金融、贸易、航运“四个中心”基础上，上海的城市定位增加了科技创新中心，由此形成“五个中心”的新定位。五个中心中，科技创新功能应该是上海未来城市发展的核心功能，它是上海城市发展的“灵魂”，是上海城市发展的“牛鼻子”，对原有的“四个中心”和整个城市发展具有引领作用。而科技创新中心的建设关键在于科技人才的集聚，人才资源作为第一生产力，也是科技创新最活跃的资源，在建设全球科技创新中心中占据核心地位。在我国经济发展进入新常态的大背景下建设科技创新中心，其意义十分深远。企业和一切创新主体的感受、各类创新人才能否真正集聚，这是一座城市是否拥有好的创新文化和创新环境的根本评价标准。由此可见，人才是上海建设全球科技创新中心面临的最重要挑战。上海目前已进入创新驱动发展、经济转型升级的关键时期，必须紧紧围绕国家战略，紧紧依靠科技人才，因此，急需对上海科技人才建设问题进行深入研究。

　　※问题及分析※

　　1、管理过于行政化制约市场机制

　　当前，上海全球科技创新中心的建设主体是政府，在科技人才的吸引、培养、使用、激励、评价和考核等各个环节渗透了浓厚的行政色彩，甚至是政府事必躬亲。行政化模式对推动上海全球科技创新中心建设意义深远，作用重大。然而，管理过于行政化的弊端也日益显现。一方面，由于政府缺位、越位、错位现象在科技人才工作中同时存在，适应国际合作和竞争的社会管理和公共服务水平相对弱化。根据中国社会科学院与联合国人居署共同发布的《全球城市竞争力报告2017-2018》排名显示，上海的国际竞争力弱势地位明显，仅排名全球14位，不仅位于纽约、伦敦、东京、新加坡等全球顶级城市之后，而且位于国内的深圳与香港之后。另一方面，由于受到行政化的影响，使政府、市场、社会三方在人才工作中的角色、边界尚未界定明晰，供求、价格和竞争等市场机制在人才配置中的基础性作用没有得到发挥。

　　2、科技人才工作思维局限

　　目前，上海全球科技创新中心建设思维基本状况还是战术性重于战略性。战略性科技创新中心建设应是整合性管理和法治化管理，而战术性科技创新中心建设往往体现出政策主导的特点。目前，上海仍以注重制定人才各方面的具体政策为主，管理体系没有得到有效整合，多头管理导致科技人才工作在政策制定、政策执行和政策调整方面都不同程度地存在问题。同时，关注国际人才立法方面相对滞后，如人才知识产权保护、人才安全风险规避等法规基本空白，与国际上其他科技创新中心较完善的法制体系相比有较大距离，急需提升人才立法层次，完善人才法律法规体系结构。

　　3、关键性人才制度未突破

　　（1）海外科技人才引进制度方面

　　现行中国绿卡制度不利于大规模引进外籍人才。2004年起我国开始实施外国人永久居留制度，即“中国绿卡”，主要申请对象为投资类和家属投靠类外国人，但外籍人才申办中国绿卡的门槛较高，基本条件为副教授、副研究员以上。同时，现行中国绿卡审批权限在公安部，申办流程较长，从申请到发放需要6个月时间。此外，促进外籍人才融入上海的技术移民制度尚未建立，影响了国际人才的引进和集聚。

　　（2）科技人才自由流动制度方面

　　当前，促进科技人才在高等学校、科研院所与创新企业之间双向流动的制度不活、不实、不畅，产学研用各环节之间的协同创新还存在障碍，其中最主要的制度障碍是事业单位和企业单位社会保障的双轨制，事业与企业退休金存在的制度性差异，是导致科研人才流动不畅的主因。

　　（3）科研成果转化的收益分配制度方面

　　科技成果完成人的收益权缺乏制度保障，股权激励、技术入股等的操作规范不明确、不成熟、不配套、难落实，科技成果完成人收益比例过低，缺乏财富激励效应，难以调动发明人科研成果转化的积极性。

　　4、科技人才竞争环境变化

　　当前，国内外各大城市间都不惜重金和土地吸引科技创新人才，上海周边江浙地区也对上海构成很大影响，对科技创新人才的争夺日趋激烈。上海商务成本和生活成本高昂，对科技创新人才产生了明显的“挤出效应”，加之现代交通方式的快速发展产生的“同城效应”逐渐放大，形成了人才竞争环境的新态势，对上海人才竞争的比较优势提出了挑战。

　　※建议※

　　上海在全球科技创新中心战略中的人才建设工作应借鉴先进国家和地区科技人才管理的经验，围绕国家战略、区域战略和全球战略，布局工作重点，全面协调开展。一要体现国家战略的具体化，根据习总书记和中央的要求，立足上海市情，深入贯彻落实相关国家政策；二要体现区域战略的强化，立足上海实际，突破思维惯性，整合提升管理能级，引领全市各区县一体化进程；三要体现全球战略的深化，打造国际视野，拓展国际人才竞争和合作，形成集聚能力强、辐射领域广、创新创业活跃度高的科技创新中心。

　　1、完善工作体制,实现管理模式转型

　　（1）明确界定科技人才管理主体之间的职能边界。根据责、权、利相统一原则，通过“以党领政”的治理结构推动科技人才吸引、培养、使用、评价、激励和保障机制的现代化、科学化与专业化。在现行的工作体制下，党委要发挥“总揽全局，牵头抓总”的作用，政府人力资源主管部门应全面制定和执行方向性、全局性、长远性和战略性的人才政策，并指导和督查部门性、行业性相关政策的制定与执行，各职能部门应对科技人才工作起到支撑作用。

　　（2）由粗放式管理走向集约式管理。在现行的工作体制下，逐步整合各部门人才工作职能，着力解决多头管理、职能分散、标准不一等诸多问题，建议尽快打破壁垒，探索通过设立专项工作机构或办公室，统筹管理科技人才工作，让人才政策、资金等通过一个口子制定安排，提高工作效率，实现统一管理。同时强化约束管理，建立和完善对科技人才工作的制约机制，尤其是政策的落实和资金的落地，发挥人大、财政、人事、审计等的监督职能，形成工作联动、协同管理，实施多层次、多环节、全过程的监督。

　　（3）注重提高人才政策质量。应加强对人才工作的调研，充分了解科技人才所思所想和实际需求，并从战略上和制度上进行突破，制定符合发展形势和人才需要的科技人才政策。对原有的政策进行合并，对不符合当前形势的人才政策及时进行调整，提高人才政策制定的科学性和针对性，并形成政策调整的长效机制，通过整合协调的职能部门统筹推进，确保人才政策作用发挥。

　　2、强化平台拓展，吸引和集聚科技创新人才和团队

　　（1）明确吸引、集聚人才的工作重点。大规模持续引进各类海外人才是建设具有全球影响力的创新中心的必然要求，也是上海建设的必然举措。在集聚人才的过程中，应突出以下工作重点。

　　1明确所需人才的类型和范围。要重点引进学术技术高层次创新人才、高级经营管理人才和上海急需紧缺的专门人才。并以此形成集聚效应，培养和造就一批跻身国际前沿的科学家、学科带头人和精通国际规则的高级管理人才。要吸引跨国公司在上海设立总部并带动其它国际性组织集聚，同时鼓励各大国有机构、各类企业和园区拓宽视野、加大投入，在全市形成重点突出、导向明确、层次清晰的科技创新人才引进工作体系。

　　2注重科技人才团队建设。在引进高层次人才的同时，也不能忽视了团队建设，将人才团队建设作为吸引人才的重点，促使人才创新合力与优势互补。对一个团队而言，一般由1名带头人和4名左右稳定合作的核心成员组成较好，组成整体层次高、分工明确、具有一致性和互补性的高端团队，有利于发挥人才集聚效应，形成突出成果。

　　（2）加快建设一流科技创新平台与载体。

　　1提升高校、科研院所、科技园区综合实力。在特定专业领域具有国际影响的高校和科研机构对国际优秀科研人员、学者和海外留学生有较强的感召力。一是要围绕重大科技攻关项目、学科发展规划和人才培养计划，加快建设世界一流大学、科研机构和具有国际水平的实验室等，提升高等教育和科研机构的国际化水平，同步建立以学术为主导的资源配置和学术发展模式，以此吸引和带动高端科技人才的引入，这是引进科技人才的当务之急。二是要完善科技园区布局调整，改进空间规划、加强园区功能，大力吸纳有研发优势的知识型企业，构建产业城市社区融合、宜居宜业宜学的新一代科技园区。

　　2打造项目集聚平台。全面推进视野国际化、服务专业化、投融资多样化以及运行管理市场化、信息化的相关平台搭建，为上海全球科技创新中心建设提供功能性载体。一是要以国际项目带动，通过国际项目攻关，打造吸引、培养和使用科技人才和团队的项目平台，全力争取国际先进层面的国家重大项目、先进学科的基础科研项目、领先技术产业在上海落户，二是要全面推进自行主导的拥有国际先进水平的重大科研与工程项目的实施，如大飞机、新能源产业、海洋装备与轨道交通装备等，以项目带动人才。

　　3构建创新创业合作网络平台。建立创业项目数据库、专业人才库、创业者信用数据库、创业企业信用数据库，进一步推进创新资源信息共享，把处于单个、分散运营的创业苗圃、孵化器、加速器等整合起来，加大为创业者服务的深度和宽度，形成创投、投行、孵化相互并举、迭代、叠增的多种孵化模式，从而让创业者更便捷、低成本地获得创业要素，逐步构建一个由各种要素相互关联、有机作用的创业生态系统。

　　4建立健全产学研合作交流和成果转化平台。目前，研究与开发机构、科技信息与文献机构的科技人才主要分布在中心城区；高等院校与规模以上工业企业的科技人才主要分布在近郊区和远郊区，科技人才资源存在隔离现象，亟需完善科技人才在高校、科研机构和企业之间流动的“产学研”相结合制度。一是要加强业界合作与平台建设，促进同领域重点实验室、研究院和科技园区交流合作，加强与龙头企业、上市企业合作，整合资源，共同组建高层次产学研平台，形成产品研发、产品生产及产品推广的产业联盟。二是完善技术成果交易平台。通过技术交易市场、知识产权交易所等科技中介体系建设，加快人才、技术和资本、市场的全面对接，推进创新成果更快的转化为强大的生产力。三是加大力度完善高校、科研机构科技人才的创业渠道，支持这些科技人才更多的进入企业兼职或直接创业，加大保留事业身份、编制政策力度，同时通过重大项目联合承接、共建研发基地和创新联盟等协作方式，引导企业有效利用高校、科研院所的创新人才资源，切实促进产学研人才的双向交流和深度融合，激发科研机构和高校人才科技创新创业活力，面向市场需求实现技术转移、成果转化。

　　3、强化比较优势，建立健全科技人才工作机制

　　（1）建立健全科技人才吸引、培养和使用机制。

　　1创新和完善海外人才引进制度。海外人才引进制度的改革突破建议包括：改革中国绿卡制度、建立上海市海外市民证制度和技术移民制度。此三项制度事权在国务院，主要职责部门为国家公安部、外交部和人社部，争取国家同意上海先行试点。研究设想如下：①改革中国绿卡制度。试点改革中国绿卡申办办法。建议上海试点实施海外人才技术移民制度，通过“人才积分制”等办法，放宽科技人才“绿卡”门槛。②建立上海市海外市民证制度。将中国绿卡与上海市海外人才居住证相结合，形成上海市特有的境外人才绿卡（永久居留）制度，系统性解决境外人才在沪创新创业的多层面需求。③建立外国人技术移民制度。参照发达国家和地区的技术移民指标和本市居住证积分管理指标，通过对年龄、学历、专业、工作经验等方面设置一定的条件，建立外国人技术移民制度，吸引优秀外国人才移民上海，加入中国国籍。

　　2提升本土人才的国际化水平。提升本土人才国际化水平的重要途径是加强出国培训力度。国际上的普遍共识是，要培养初步熟悉一国情况的国际人才往往需要至少一年的国外工作和生活经历。所以要逐步用中长期的全面系统化的境外培训取代原先短时间的走马观花式的境外培训，争取更多的专业人才出国或到国外企业进行培训。实施上海支柱产业高层次人才出国（境）培养计划，争取在控制规模的基础上，由企业、各行业主管部门、行业协会推荐一批高层次人才培养对象，列入紧缺人才培养计划，对其进行重点培养。与此同时，上海应注重打造一支适应全球科创中心人才资源开发要求的高素质、专业化、复合型的人才工作干部队伍，重点加强人才工作管理者培训，拓展国际视野，提升国际化素质，跟上科技人才工作发展形势，建议将人才相关职能部门的工作人员列为重点对象，每年选派一批管理者到境外参加中长期的国际培训和挂职锻炼。

　　（2）建立健全科技人才激励保障机制。针对科技创新人才科研工作强度大、创造性强、出成果难的特点，要建立健全与社会主义市场经济体制相适应、与工作绩效挂钩，鼓励创新、宽容失败的分配机制和奖励机制，以水平和贡献为导向，充分调动科技创新人才的积极性、主动性和创造性。

　　1探索人力资本产权激励。制定知识、技术、管理等生产要素按照贡献参与收入分配的实现形式和办法，进一步界定和明晰高校、科研院所科研成果的所有权、使用权、收益权等相关权属，完善相关技术成果的评议、定价、收益分配机制。对高科技企业经营者实行“管理资本”参与分配，对科技技术劳动者实行技术、智力、成果等“知识资本”参与分配。

　　2改革科研成果分配制度。尽快对职务发明进行立法，明确职务发明人的权利义务、奖励报酬。加大股权激励改革力度，下放股权激励审批权限至科研院所和国有企业；扩大股权激励实施范围，取消设立年限、研发投入等相关限制；完善股权激励税收制度，制定适合科技型中小微企业特点的股权激励税收方案，实施股权激励资本利得税减免政策。科研机构人员主动进行科研成果转化的，大幅提高个人转化收益比率。

　　3加大创业性、生活性和团队性激励。建议整合现有各种科技创新人才奖励政策，再造科技创新人才奖励机制，重点实施三类激励：一是创业性奖励，对在重大科研项目中做出重要贡献者给予不同程度的奖励，对基础研究、战略高技术研究的科技创新人才逐步建立特殊津贴制度。二是生活性奖励，探索海外高层次科技人才科研经费的生活性支出奖励办法，建议与国际接轨，由现在5%的人头费用大幅提高到70%左右。三是团队性奖励。对于科技创新人才团队，建议可单独设立“科技创新人才团队引进专项资金”，在人才团队建设、财力配置、设备使用、项目经费分配等方面给予充分的自主权和分配决定权。

　　（3）建立健全科技人才投入机制

　　1制定科学的人才投入战略。在认真分析评估当前上海科技人才工作现状和全球科技创新中心建设需要的基础上，健全政府、用人单位、个人和社会合理分担的，符合上海发展需要的科技人才投入机制。加大政府投入力度，尤其要加大对学术研究的资金资助，形成稳定资助比重不断加大、竞争性资助与稳定资助相结合的科研资助机制。

　　2改革科技人才经费管理制度。改革现行经费管理模式，确立以科研成果为导向的科研经费管理模式，建立经费弹性调节使用机制，扩大科研人才在经费使用中的自主权，以符合科研过程中不确定性的要求，提高科研经费人力成本比例。根据不同科研项目的实际情况，探索大幅提高科研经费中人力成本比例。

　　3探索融资主体模式转型。由行政化走向市场化社会化，分步骤建立政府引导、社会参与、市场推动的融资机制，积极设立科技人才创业投资引导资金，充分发挥“母基金”功能，通过政策引导、资金参股和风险补偿等手段，鼓励各类创业投资基金聚集，积极探索“银行＋担保＋额外风险补偿机制”的贷款模式，发展风险投资、私募股权投资，鼓励企业和社会组织建立人才发展基金，多渠道吸引和募集社会资金，逐步健全多层次资本市场，形成多元化融资的格局。

　　4、发挥市场力量，形成三位一体科技人才工作格局

　　要注重发挥政府、企事业单位和社会组织各自的力量，明确不同实施主体的权力关系、利益关系和责任关系，在此基础上，由行政化逐步走向市场化社会化，建立形成一个政府引导、社会参与、市场推动的三位一体的科技人才工作体制，做到各有分工，密切配合。

　　（1）充分发挥市场引才聚才中的配置决定性作用

　　1健全科技创新资源的市场化配置机制。以深化技术创新市场导向机制为着力点，充分发挥市场对技术研发方向、路线选择、各类创新要素配置中的导向作用，充分释放大学、科研机构、人才、技术、资金、中介服务机构等创新要素的活力，形成推进科技创新发展的强大合力。

　　2建立与国际接轨的供需机制、价格机制、竞争机制。全面提升外向型经济开放水准，降低市场进入门槛，适时放松市场管制，增加市场活力，借助全球的商品流、信息流、资金流、技术流、人才流向上海集聚契机，加快推进人才市场与资本市场、技术市场、产权市场等国际要素市场的融合和对接。

　　3找准市场与政府的契合点。有效发挥政府在健全市场体系、加速市场运行方面的推动作用，在促进创新要素融合方面的引导作用，在营造综合发展环境、降低创业成本中的保障作用，实现“无形之手”和“有形之手”有效结合、可持续发展。

　　（2）大力建设面向市场的新型研发机构。组建一批具有全球顶级水平的科研载体，使其成为全球科技创新中心的支撑点。大力推动企业和高校联合共建科技创新前沿领域的重点实验室。校企联合共建重点实验室建设有利于将高校创新资源优势、科技人才优势与企业的产业市场优势、研发投入优势紧密结合，有利于高等院校培养基础知识好、综合素质高、适应能力强的复合型高级专门人才，有利于形成市场引导科研、科研服务产业的创新生态体系。建设制定专门的财政政策和相关制度来大力推动企业和高校联合共建科技创新前沿领域的重点实验室。

　　5、强化国际意识，为科技创新人才营造宜居环境

　　建设全球科技创新中心，内部要靠体制机制创新，外部要靠综合环境优化。优化科技人才的综合环境，既要体现中国特色，又要体现国际标准，重点营造科技人才软环境。

　　（1）优化科技人才法制环境。加快国际人才立法是战略性科技创新中心建设的必然要求，要研究制定科技人才继续教育、人力资源市场管理、外国专家来沪工作管理等法规、规章或市政府其他规范性文件，形成层次分明、覆盖广泛的人才法规体系。依法维护科技创新人才和用人主体权益，这是推进人才工作制度化、规范化、程序化的有效途径。

　　（2）提升公共服务平台水平。整合与开发海外人才公共服务资源和社会资源，积极收集并评估相关创业信息、专业岗位信息以及海外人才信息，进行配置及深度跟踪服务。要整合政策资源，梳理针对人才及相关领域政策，形成政策汇编，提供创新创业人才使用。定期组织召开政策宣讲会，向科技人才宣传解读相关政策。运用各种方式与境外的人才服务机构实现互动交流，形成远程化服务，将服务延伸到国外，做到“两头服务”。

　　（3）优化安居环境。完善功能配套和基础设施，大力发展通信基础设施，改善服务环境。整合社会教育培训资源，形成宽领域、广覆盖、科学合理、规范有序的学习教育网络，满足各类人才学习和发展需求。完善医疗服务与保障，鼓励商业保险机构设立医疗费用保险，探索建立海外医疗保险结算平台，进一步满足各类人才需求。打造文化品牌，建设世界一流的文化艺术设施，促进科学与文化艺术相“嫁接”，推广中国文化与海派文化，用上海丰富的城市文化影响人才，构建丰富、多元、相融的文化氛围，为吸引和造就人才奠定坚实基础。

　　（4）营造创新环境。以全球最具有吸引力的创业中心为牵引，努力塑造“勇于竞争和宽容失败”企业创新文化和创新氛围，进一步推动政治经济、社会文化、生态环境、公共服务、公共政策等形成更加开放包容的社会化创新生态系统，增强对全球创新要素的集聚和整合能力，提升企业创新的动力和活力，逐步建成具有国际影响力的科技创新中心。